国务院发展研究中心：发展低空经济须着力破解空域管理难题

当前，低空经济正以前所未有的速度融入人们日常生产生活，展现出巨大的市场潜力与产业前景。

作为这一新兴业态发展的核心基础，低空空域管理水平直接关系到飞行活动能否安全、有序、高效运行。近年来，我国在低空空域管理改革方面持续发力，如《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》已于2024年1月1日正式施行。但是，低空空域在管理能力、资源配置效率等方面仍面临现实挑战，在一定程度上制约了场景的规模化落地。

随着各地不断将低空经济写入政府工作报告或纳入“十五五”规划，低空空域资源的需求势必大幅上升。如何破解这一矛盾就成为摆在各地面前的一道必答题，也成为低空经济能否真正“腾飞”的关键。中国经济时报记者近期围绕该话题采访了有关专家。

发展低空经济，强化空域管理能力是基础

低空空域资源是低空经济的核心生产要素。空域管理之于低空经济，正如道路交通管理之于汽车产业，是保障产业发展的基础性制度安排。

“空域管理是低空经济高质量发展的重要制度基石。”国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员汪海建对中国经济时报记者表示。这具体体现在三个方面。

一是筑牢多元安全防线。为低空经济发展划定安全边界、夯实安全根基，有效保障飞行安全、国防安全、地面公共安全及隐私安全等。

二是提高空域交通效率。通过改进空域结构与飞行路径，优化空域资源配置，可减少交通拥堵，缩短飞行器等待时间和航行时长，特别是对于需要快速响应的飞行活动（如应急抢险等）具有重要意义。

三是赋能技术创新与应用场景拓展。以扩大空域开放为牵引，同步加强基础设施建设，完善通信、导航、气象、监视等配套服务体系，促进应用场景拓展，更好地释放低空经济的潜在需求。

发展低空经济，发展和安全的问题要统筹兼顾

发展低空经济，安全是底线。随着低空经济被列为新兴支柱产业之一，发展与安全的关系问题被推到更加核心的讨论位置。

从当前的技术条件看，更好地兼顾发展与安全的问题并非不可能。随着通信、导航、监视、感知避障和智能调度系统不断成熟，低空空域已经具备了分层使用、分时开放、动态回收的技术基础。通过智能化系统实现自动报批、实时监控和即时调整，可以在守住安全底线的同时，释放更多发展空间。

在前不久召开的“经济前瞻论坛2025年会”上，“管得住才能放得开”成为与会专家热议的观点。国务院发展研究中心产业经济研究部部长田杰棠指出，低空经济管不好，很难放得开。同时，他强调，低空经济的发展无须等到保障系统与基础设施完全建成后再推进，必然是在持续互动中协同演进。

因此，当下应通过提升空域管理水平，破解低空空域资源不足的难题，并在“放”的过程中，不断优化“管”的能力，推动低空经济实现从“飞得起”到“飞得稳”的转变。

回顾低空经济的发展历程，一条脉络逐渐清晰：自从2023年的中央经济工作会议首次将“低空经济”确立为战略性新兴产业以来，在两年多的时间里，低空经济的市场规模已经完成从数千亿元到上万亿元的跨越，战略地位也进一步提升为“新兴支柱产业”。展望未来，空域管理能力的提升和空域资源的释放，将为这一新兴支柱产业迈向成熟、实现更大发展提供关键支撑。

根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》有关规定和中央空管办有关要求，发布《上海市人民政府关于公布微型轻型小型无人驾驶航空器适飞空域范围的通告》（以下简称《通告》）。现对《通告》内容解读如下：

一、关于管制空域

（一）管制空域的性质和范围。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十九条明确：国家根据需要划设无人驾驶航空器管制空域(以下简称管制空域)。真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，以及下列区域上方的空域应当划设为管制空域：

1.机场以及周边一定范围的区域；

2.国界线、实际控制线、边境线向我方一侧一定范围的区域；

3.军事禁区、军事管理区、监管场所等涉密单位以及周边一定范围的区域；

4.重要军工设施保护区域、核设施控制区域、易燃易爆等危险品的生产和仓储区域，以及可燃重要物资的大型仓储区域；

5.发电厂、变电站、加油(气)站、供水厂、公共交通枢纽、航电枢纽、重大水利设施、港口、高速公路、铁路电气化线路等公共基础设施以及周边一定范围的区域和饮用水水源保护区；

6.射电天文台、卫星测控(导航)站、航空无线电导航台、雷达站等需要电磁环境特殊保护的设施以及周边一定范围的区域；

7.重要革命纪念地、重要不可移动文物以及周边一定范围的区域；

8.国家空中交通管理领导机构规定的其他区域。

（二）管制空域的划设和公布。管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定，由设区的市级以上人民政府公布，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。

（三）管制空域的管理要求。未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。

（四）我市管制空域划设情况。本市管制空域分两部分：一是本市全域真高120米以上空域；二是本市适飞空域范围以外区域真高120米以下空域。

二、关于适飞空域

（一）适飞空域的性质和范围。管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域(以下简称适飞空域)，真高120米以下。

（二）我市适飞空域的面积。本市适飞空域面积占本市行政区域面积的46%。

（三）适飞空域的有关要求。微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行活动，无需向空中交通管理机构提出飞行活动申请。

上海市微型轻型小型无人驾驶航空器适飞空域范围